La posta in gioco dell'Arbitrato

di Alberto Bradanini pubblicato il 11/07/16

Il 22 gennaio 2013 il governo delle Filippine, respingendo la richiesta cinese di accordo bilaterale sulle dispute territoriali nel Mar Cinese Meridionale (MCM), decise di portare la questione all’attenzione della Corte Permanente di Arbitrato dell’Aia, sostenendo che Pechino non rispetta le norme della Convenzione sul Diritto del Mare (UNCLOS), della quale sono entrambi firmatari. A stretto giro di posta, la Cina aveva dichiarato che qualsiasi decisione della Corte – che sembra profilarsi come favorevole alle tesi di Manila - sarà respinta. Pechino avevo inoltre precisato di non essere vincolata alla giurisdizione di quel Tribunale, non avendo a suo tempo accettato la procedura di cui alla sezione 2 parte XV della Convenzione (come avevano fatto, del resto, altri paesi, quali Regno Unito, Australia, Italia, Francia, Canada, Spagna e altri in relazione a diverse categorie di controversie).

Passaggio marino d’obbligo tra Oceano Indiano e Pacifico Occidentale, il MCM riveste forte rilievo geopolitico, oltre a possedere acque pescose (10% del pescato nel mondo) e un sottosuolo ricco di petrolio (7 miliardi di barili accertati, 130 potenziali) e gas (una stima di 900mila miliardi di m3), con un significativo potenziale economico dunque, per i paesi rivieraschi.

Rimembranze storiche, zone d’influenza, competizione economica, energetica e militare tra paesi della regione e potenze planetarie (in primis, gli Stati Uniti) s’intrecciano su questo quadrante in una trama piena di insidie, una trama suscettibile di innescare meccanismi pericolosi e persino un conflitto tra grandi potenze.

 

È in quest’area che la prima potenza militare al mondo – che nella visione di Pechino si è auto-attribuita la responsabilità di mantenere l’ordine internazionale (con quali risultati, insiste Pechino, è tragicamente sotto i nostri occhi), nel presunto interesse della Comunità Internazionale (“in verità al servizio di una ipertrofica nozione di potere”) – fronteggia la seconda potenza mondiale, che ambisce a sfidare (per ora pacificamente) l’ordine internazionale governato dall’egemonismo americano. Se nella concezione storicistica di Tucidide, due potenze di tale natura sono destinate ad entrare in rotta di collisione, non tutte le profezie, per fortuna, sono destinate ad avverarsi, poiché molto avrebbero entrambe da perdere, in quel caso. Secondo lo stesso modello strategico di containment applicato a suo tempo contro l’Unione Sovietica, la presenza militare a stelle e strisce, terrestre e navale, è oggi tuttavia palpabile in molti paesi della regione. Secondo Washington, nel MCM sarebbe in gioco la sicurezza degli Stati Uniti d’America (il cui territorio – è ancora Pechino ha rimarcarlo - dista per la verità qualche migliaio di chilometri). Washington reputa che ogni fibrillazione cinese, in politica interna o estera, si traduce in un beneficio, secondo il pericoloso gioco a somma zero (l’uno vince se l’altro perde).

 

A questo fine, i paesi della regione, Giappone, Malesia, Vietnam, Corea del Sud, Filippine, Brunei, che hanno contenziosi di vario genere con la Cina Popolare, possono essere utili, denuncia Pechino: il Giappone sulle isole Diaoyu/Senkaku, e gli altri per i contenziosi sulle isole/arcipelaghi del Mar Cinese Meridionale. Le relazioni speciali tra Washington e Taiwan – sempre in chiave anti-cinese - rimangono poi sullo sfondo, sebbene oggi i problemi tra Pechino e l’Isola ribelle stiano assumendo, con un certo disappunto americano, un profilo quasi domestico.

 

Riflettori puntati sull'arcpielago delle Spratly/Nansha

 

Venendo alle dispute nel MCM, non ci dilungheremo sulle vicende delle Paracel (Xisha), una trentina di isolotti situati in 15mila km2 di mare, che si trovano in acque rivendicate da Cina e Vietnam; Pechino le aveva occupate nel 1974, cacciando l’allora esercito sudvietnamita e costruendovi strutture portuali e un aeroporto. Pechino da allora ne occupa la maggior parte, mentre il Vietnam le rivendica tutte.

In questo momento, l’attenzione internazionale si concentra sul destino dell’arcipelago Spratly (Nansha in lingua cinese), che comprende un centinaio tra isole e scogli disseminati lungo 410mila km2 di mare e rivendicati da Cina, Malesia, Vietnam e Filippine, e persino dal Brunei (che invoca diritti sulle acque adiacenti al Louisa Reef).

 

Le 14 isole dell’arcipelago Spartley non contengono terre arabili, e solo in pochissime di esse è rinvenibile acqua potabile. Al momento le Filippine occupano 7 di tali isole (Thitu sland, West York Island,Northeast Cay, Nanshan Island, Loaita Island, Flat sland, Lankiam Cay) e 3 scogli, Taiwan 1 (Taiping Island, conosciuta anche come Itu Aba) e 1 scoglio, e il Vietnam le 6 rimanenti (Spratly island, Southwest Cay, Sin Cowe Island, Sand Cay, Namyit Island, Amboyna Cay), 16 scogli e 6 atolli.

Tra le risorse naturali di tali isole troviamo pesce, guano e prospettive nel turismo di alto bordo, ma soprattutto notevoli riserve potenziali- sembrerebbe - di gas e petrolio. Nel 1987, la Repubblica Popolare Cinese costruì una piccola struttura militare sull’atollo Fiery Cross con il pretesto di aprire una stazione di osservazione oceanica e di studio delle maree (c.d. Global Sea Level Observing System). Dopo un confronto con la marina vietnamita in cui persero la vita alcuni pescatori cinesi, Pechino decise di rafforzare le strutture militari, con un inevitabile aumento di tensione nell’area.

 

Qui sotto le 14 isole principali e il relativo status:

#

Nome dell’isola

Atollo

Area
(ha.)

Location

Al momento occupati da

Area rivendicata

1

Itu Aba Island

Tizard Bank

46.00

10°23′N 114°21′E

ROC (Taiping Island)

2

Thitu Island

Thitu Reefs

37.20

11°03′N 114°17′E

Philippines (Pagasa Island)

3

West York Island

West York Island

18.60

11°05′N 115°01′E

Philippines (Likas Island)

4

Spratly Island

Spratly Island

13.00

08°38′N 111°55′E

Vietnam (Tr??ng Sa Island)

5

Northeast Cay

North Danger Reef

12.70

11°28′N 114°21′E

Philippines (Parola Island)

6

Southwest Cay

North Danger Reef

12.00

11°26′N 114°20′E

Vietnam (Song T? Tây Island)

~8ha

7

Sin Cowe Island

Union Banks

08.00

09°52′N 114°19′E

Vietnam (Sinh T?n Island)

~1ha

8

Nanshan Island

Nanshan Group

07.93

10°45′N 115°49′E

Philippines (Lawak Island)

9

Sand Cay

Tizard Bank

07.00

10°23′N 114°28′E

Vietnam (Son Ca Island)

~2.1ha[16]

10

Loaita Island

Loaita Bank

06.45

10°40′N 114°25′E

Philippines (Kota Island)

11

Namyit Island

Tizard Bank

05.30

10°11′N 114°22′E

Vietnam (Nam Yet Island)

12

Amboyna Cay

Amboyna Cay

01.60

07°51′N 112°55′E

Vietnam (An Bang Island)

13

Flat Island

Nanshan Group

00.57

10°49′N 115°49′E

Philippines (Patag Island)

14

Lankiam Cay

Loaita Bank

00.44

10°43′N 114°32′E

Philippines (Panata Island)

 

L’area totale dell’arcipelago è di 1.77 km2 e di 2 km2, compresa l’area reclamata. Nel corso del tempo si sono verificati diversi incidenti, dal sabotaggio di cavi alle schermaglie navali, le più gravi delle quali hanno coinvolto Cina e Vietnam nel 1988 (Johnson South Reef) e nel 2005 (in prossimità del Golfo del Tonchino). La diversa interpretazione cinese rispetto agli altri paesi si concentra sull’estensione dei diritti sovrani nella zona economica esclusiva e sulla libertà di navigazione, restringendo così quest’ultima entro le 200 miglia dalla costa ai soli fini commerciali e non anche militari (diversamente da quanto sembrerebbe indicare il diritto consuetudinario e in contrasto con l’interpretazione della maggioranza degli Stati aderenti all’UNCLOS).

 

Nel luglio 2010 l’allora Segretario di Stato Clinton aveva affermato all’ASEAN Regional Forum di Hanoi che il rispetto del diritto internazionale nel MCM figura fra gli interessi strategici nazionali di Washington. La Cina aveva reagito dichiarando che l’area fa parte del suo core national interest (nozione solitamente riservata a questioni riguardanti Taiwan, il Tibet o il Xinjiang), riaffermando la valenza della c.d. linea dei 9 punti, secondo la quale il 90% di quelle acque ricadrebbe sotto la sovranità cinese. Secondo alcuni esperti (non cinesi) si tratta di una formulazione volutamente ambigua (di derivazione storica ‘Repubblica di Cina e Governi Guomindang’), non è chiaro quanto in linea con l’UNCLOS (ratificata dalla Cina nel 1996), specie dove si fa riferimento ai diritti storici, esclusi dalla Convenzione a favore di limiti convenzionalmente accettati. Nel 2009, in risposta a Vietnam e Malaysia, la Cina ha dichiarato che su tali relevant waters (si è evitato il termine acque storiche) essa godrebbe di diritti sovrani (non sovranità in senso pieno, dunque, par di capire). Nel novembre 2002 i membri dell’ASEAN e la Cina avevano firmato a Phnom Penh una Dichiarazione sulla condotta delle Parti nel Mar Cinese Meridionale, con il proposito di incentivare l’adozione di misure di confidence building e l’uso di strumenti pacifici per la soluzione delle controversie. Nel 2011, le stesse parti avevano messo a punto delle linee-guida attuative della Dichiarazione, in vista della stesura di un codice di condotta più stringente, se possibile vincolante.

 

«The implementation of the DOC should be carried out in a step-by-step approach in line with the provisions of the DOC. The parties to the DOC will continue to promote dialogue and consultations in accordance with the spirit of the DOC. The implementation of activities or projects as provided for in the DOC should be clearly identified. The participation in the activities or projects should be carried out on a voluntary basis. Initial activities to be undertaken under the ambit of the DOC should be confidence-building measures. The decision to implement concrete measures or activities of the DOC should be based on consensus among parties concerned, and lead to the eventual realization of a Code of Conduct (COC). In the implementation of the agreed projects under the DOC, the services of the experts and eminent persons, if necessary, will be sought to provide specific input on the projects concerned. Progress of the implementation of the agreed activities and projects under the DOC shall be reported annually to the ASEAN-China Ministerial Meeting (PMC)».

 

Ci son dunque voluti 9 anni per definire tali linee-guida, a riprova della riluttanza con la quale i paesi coinvolti sottoscrivono documenti su temi di tale sensibilità, anche non cogenti. Un paio di anni or sono, l’Assemblea Nazionale vietnamita aveva adottato una legge sul diritto del mare che delimitava le acque territoriali e quelle sotto giurisdizione di Hanoi, mentre le Filippine contestavano aspramente a Pechino la presenza di pescherecci cinesi al largo del Scarborough Shoal, situato a 137 miglia di distanza dall’isola di Luzon. Nello stesso periodo, Pechino decise di elevare lo status amministrativo di Sansha (principale centro abitato dell’isola Yongxing, arcipelago delle Paracel) a capitale di una nuova prefettura con giurisdizione teorica sulle isole Spratly. Insomma le schermaglie a distanza sono continue.

Sulle vicende del Mar Cinese Meridionale, l’Unione Europea ha più volte invitato i paesi contendenti a chiarire natura e portata delle rispettive pretese, affinché si possano ridurre le tensioni in un’area di forte rilievo geopolitico. Si registra così una dichiarazione congiunta dell’allora Segretario di Stato Hillary Clinton insieme all’Alto Rappresentante UE Ashton, rilasciata il 12 luglio 2012 a Phnom Penh:

 

«The United States and European Union (…) plan to work with Asian partners on increasing maritime security based on international law as reflected in the United Nations Convention on the Law of the Sea, and lend assistance to the development of confidence building measures to reduce the risk of crises and conflict. On the South China Sea, both sides continue to encourage ASEAN and China to advance a Code of Conduct and to resolve territorial and maritime disputes through peaceful, diplomatic and cooperative solutions».

 

Vedremo ora, qualora Clinton vincesse la corsa alla Casa Bianca, se tali propositi saranno confermati.

Intanto, la marina cinese rimane in stato di allerta intorno allo Scarborough Shoal, che i cinesi chiamano Huangyan. Pechino non sembra intenzionata in questa fase ad abbassare la guardia, ribadendo la preferenza per canali bilaterali, secondo una scelta consolidata per analoghi contenziosi con altri paesi. Il percorso multilaterale (ad esempio in sede Asean) viene bocciato dalla Repubblica Popolare che teme insidiose coalizioni anti-cinesi, mentre la soluzione bilaterale – che pure con Russia e India aveva prodotto in passato soluzioni soddisfacenti – viene percepita dai paesi dell’area rischiosa sotto il profilo dei rapporti di forza, sebbene tutti temano in un modo o nell’altro dolenti ritorsioni sul piano economico da parte di Pechino.

Anche se a parole Pechino è parsa in taluni momenti scegliere un linguaggio aggressivo, nessuno crede davvero all’uso della forza, per i forti rischi cui si esporrebbe sul piano internazionale, con pesanti implicazione economiche. La Cina accusa inoltre Manila di voler internazionalizzare a fini strumentali la questione e non ha peli sulla lingua quando accusa gli Usa di perseguire interessi illegittimi in Asia Orientale, con il pretesto di "preservare la libertà di navigazione, intromettendosi nelle dispute locali ed etichettando la Cina come una minaccia. Qualche progresso, suggeriscono alcuni osservatori, potrebbe derivare dalla soluzione dei contenziosi con Malesia e Brunei, le cui relazioni con Pechino, complice la forza economica del gigante cinese, restano assai solide, e che si sono distinti per una postura di basso profilo rispetto a Vietnam e Filippine.

 

All’iniziativa unilaterale di Manila Pechino aveva reagito nel dicembre 2014 con un Libro Bianco dal titolo “La posizione del Governo cinese sull'arbitrato internazionale per la giurisdizione nel Mar Cinese Meridionale, avviata dalle Filippine". Nell’opporsi agli intenti di Manila, il documento sostiene l'assenza di giurisdizione del Tribunale e l’inammissibilità del procedimento avviato dalle Filippine. Secondo la Cina, le motivazioni giuridiche a sostegno dalla sua tesi si fondano sui seguenti argomenti:

 

1) oggetto dell'arbitrato: nel dirimere la controversia sull'estensione dei diritti marittimi dei due Paesi nelle zone contese, il Tribunale arbitrale dovrebbe pronunciarsi sulla sovranità sui territori oggetto di contenzioso, questione che, nell'interpretazione cinese, esula dalla sua giurisdizione. Il testo fa riferimento all'art. 279 UNCLOS, che delimita l'oggetto delle controversie alla “interpretazione e applicazione" della Convenzione;

2) riserva cinese alla UNCLOS: anche ammesso che il Tribunale Arbitrale abbia giurisdizione sul caso, il documento ricorda che la questione sottoposta ad arbitrato ricade nel campo di applicazione della dichiarazione presentata dalla RPC nel 2006, con la quale Pechino ha escluso che eventuali controversie in materia di sovranità possano essere oggetto di arbitrato o altre procedure obbligatorie di risoluzione, diverse dal negoziato bilaterale. In virtu' della libertà di ogni Stato di scegliere i mezzi di composizione delle controversie, ricorda il documento, il rifiuto cinese della procedura avviata su base unilaterale dalle Filippine è in linea con il diritto internazionale.

3) obblighi esistenti tra le Parti: il documento ricorda che Cina e Filippine avrebbero convenuto di dirimere le controversie relative al Mar Cinese Meridionale attraverso il negoziato. A sostegno di tale aspetto il testo cita taluni atti bilaterali (dichiarazioni congiunte) e la Dichiarazione sulla Condotta delle Parti nel Mar Cinese Meridionale, firmata dai due Paesi in ambito ASEAN nel 2002, che dispone la risoluzione pacifica delle dispute territoriali attraverso negoziati amichevoli.

 

La cosiddetta "linea dei nove punti"

 

Nella lettura cinese, il combinato disposto delle disposizioni bilaterali e della DOC confermerebbero la sussistenza di un accordo bilaterale tra Cina e Filippine. Avendo scelto il negoziato quale specifica modalità di risoluzione delle controversie, i due Paesi avrebbero escluso ogni altro strumento (riferimento all'art. 280 UNCLOS). L'avvio unilaterale di una procedura arbitrale da parte di Manila violerebbe dunque un obbligo internazionale da parte delle Filippine. Il documento conclude affermando che la procedura scelta da Manila "non cambia ciò che la storia e i dati di fatto testimoniano, ovvero la sovranità cinese sulle isole contese e le acque ad esse adiacenti". Quanto alla tutela di tale sovranità, e dei diritti e interessi legittimi da essa derivanti, la Cina continuerà ad agire "con risolutezza e determinazione", a prescindere dall'iniziativa di Manila, ritenuta un "tentativo in malafede di esercitare pressioni politiche per una soluzione a lei favorevole". Resta inalterata la disponibilità cinese a risolvere le dispute attraverso il negoziato, lavorando insieme a Filippine e Paesi interessati per garantire pace e stabilità nella regione.

 

La posizione cinese continua dunque a basarsi sui "diritti storici", non contemplati nella UNCLOS, e a far riferimento alla mappa pubblicata nel 1948, contenente la linea delimitante i territori sotto sovranità cinese (la cd. "linea dei nove punti"), la Dichiarazione sul mare territoriale del 1958 e la legge sul mare territoriale/zona contigua del 1992. Prima del 1970, ricorda il documento, il governo delle Filippine non avrebbe mai rivendicato territori appartenenti alla RPC, (riferimenti alla Costituzione del 1935 e al Philippine Republic Act n. 3046 del 1961, che definiva la linea di base del mar territoriale). Sempre secondo il documento, dal 1970 Manila avrebbe illegalmente occupato o rivendicato porzioni di territorio cinese, ed esplorato e sfruttato le relative risorse marine, in violazione dell’UNCLOS. Singolarmente, Pechino tiene conto delle disposizioni per denunciare le violazioni della Convenzione da parte di Manila, ma rifiuta di prenderla in conto per la delimitazione territoriale, asserendo che il testo non sarebbe a tale proposito esaustivo.

 

La linea concettuale di Pechino in tema di contenziosi territoriali rimane dunque contraria a qualsiasi ricorso a istanze multilaterali, e orientata alla risoluzione delle dispute sul piano bilaterale, facendo leva sulla sua forza politica ed economica. La Cina non cambierà facilmente posizione e sebbene il documento si riferisca alla controversia con le Filippine, messaggi indiretti sono rivolti a tutti i Paesi con contenziosi simili e alla Comunità Internazionale. Il Position Paper – secondo Pechino - non costituirebbe un contro-memoriale delle argomentazioni filippine, o una risposta alle istanze del Tribunale Arbitrale e nemmeno una sorta di partecipazione della Cina alla procedura arbitrale avviata dalla Filippine, “esso sarebbe solo un documento che attesta lo stato di fatto facendo uso di argomentazioni storico-giuridiche”, sebbene – per concludere – la differenza tra le due nozioni non appaia così percepibile.

 

Non sfugge certamente l’intento di Pechino di allargare la propria influenza nella regione, proposito questo che la vede alle prese con l’atteggiamento da adottare nei riguardi di Washington, con cui condivide molti interessi economici e finanziari, sebbene ne soffra le pressioni di contenimento, politiche e militari. Gli Stati Uniti percepiscono a loro volta la Cina come una minaccia alla loro supremazia marittima, uno dei pilastri fondamenti dell’egemonia militare nel mondo intero. Sarebbe in proposito di qualche interesse sapere cosa accadrebbe – fanno ti tanto in tanto rilevare i media di Partito - se navi militari della Repubblica Popolare incrociassero nel Golfo del Messico mentre il portavoce del Waijiaobu (MAE cinese) affermasse che gli Sati Uniti dovrebbero attenersi alle decisioni della Corte Permanente di Arbitrato dell’Aja in un contenzioso territoriale con il Messico!



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